Hér að neðan fer umsögn sem undirritaður sendi utanríkismálanefnd Alþingis að ósk nefndarinnar um frumvarp utanríkisráðherra til breytinga á lögum um Evrópska efnahagssvæðið (bókun 35).
Frumvarp Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur utanríkisráðherra um bókun 35 við EES-samninginn gengur út á það að lögfest verði að innleitt regluverk frá Evrópusambandinu í gegnum samninginn gangi framar löggjöf sem á sér innlendan uppruna. Verði frumvarpið að lögum verður þannig til ný forgangsregla í íslenzkum rétti sem miðast mun við það eitt að um sé að ræða innleitt regluverk frá sambandinu.
Virtir lögspekingar eins og Markús Sigurbjörnsson, fyrrverandi forseti Hæstaréttar, hafa bent á að ekki hafi að ástæðulausu verið gengið frá málum varðandi bókun 35 með þeim hætti sem gert var þegar Ísland gerðist aðili að EES-samningnum fyrir rúmum 30 árum síðan. Annað hefði einfaldlega farið gegn fullveldisákvæðum stjórnarskrár lýðveldisins. Til að mynda fjallaði Markús um málið í afmælisriti EFTA-dómstólsins árið 2014 þar sem hann sagði meðal annars:
„Staðreyndin er hins vegar sú að ekki var mögulegt að ganga lengra innan þess ramma sem stjórnarskrá Íslands setur. Stjórnarskráin gerir hvorki ráð fyrir því að takmarka megi fullveldi lýðveldisins með framsali löggjafarvalds til alþjóðastofnana né að landslög, sem byggjast á alþjóðlegum skuldbindingum eins og EES-samningnum, geti eingöngu af þeim sökum öðlast ríkari stöðu en önnur almenn löggjöf.“ Og áfram:
„Með öðrum orðum gerir stjórnarskráin ekki ráð fyrir því að árekstur á milli ákvæða almennra laga verði leystur með öðrum hætti en beitingu viðurkenndra lögskýringarreglna og veitir löggjafanum hvorki vald né svigrúm til þess að veita tilteknum almennum lögum alfarið forgang gagnvart öðrum,“ sagði Markús enn fremur. Utanríkisráðherra hyggst einmitt veita almennum lögum sem eiga uppruna sinn hjá Evrópusambandinu alfarið forgang gagnvart öðrum slíkum lögum.
Hið sama á meðal annars við um Jón Steinar Gunnlaugsson, hæstaréttarlögmann og fyrrverandi hæstaréttardómara, sem til að mynda ritaði eftirfarandi 18. apríl 2023 á vefinn Jsg.is: „Að mínum dómi er ljóst að efni fyrrgreinds frumvarps stenst ekki fullveldisrétt þjóðarinnar sem allir virðast vera sammála um að felist í stjórnarskránni. Það er því ástæða til að benda ríkisstjórn Íslands á að ekki er unnt að samþykkja nefnt frumvarp sem lög í landinu nema fyrst hafi stjórnarskránni verið breytt í þá veru að heimila svona lagasetningu.“
Komið var einnig til dæmis inn á þetta sama í grein sem Stefán Már Stefánsson, lagaprófessor emeritus, ritaði í Morgunblaðið 17. febrúar þar sem hann sagði meðal annars að það kynni að vera áleitin spurning hvort Alþingi gæti að óbreyttri stjórnarskrá sett almenn lög um forgang tiltekinna almennra laga gagnvart öllum öðrum lögum. Varhugavert væri þess utan að setja almenna og opna forgangsreglu án þess að fyrir lægi hvaða áhrif það hefði á þá löggjöf sem þegar væri í gildi. Það kynni að valda réttaróvissu hvaða áhrif slík forgangsregla hefði í þeim efnum.
Við þetta má bæta að fram kom meðal annars í minnisblaði utanríkisráðuneytisins til utanríkismálanefndar Alþingis árið 2020 að lagabreyting, líkt og frumvarpið kveður á um, væri tæplega möguleg án veigamikillar stjórnarskrárbreytingar sem óvíst væri að þjóðin féllist á en fjallað var um minnisblaðið í umfjöllun Andrésar Magnússonar blaðamanns um málið í Morgunblaðinu 26. apríl 2023. Með öðrum orðum var það niðurstaða sjálfs ráðuneytis Þorgerðar Katrínar að málið stæðist líklega ekki stjórnarskrána.
Með öðrum orðum má ljóst vera að forsenda þess að hægt sé að samþykkja frumvarp utanríkisráðherra er að stjórnarskránni verði fyrst breytt þannig að hún heimili það valdaframsal sem það kveður á um. Í bezta falli fyrir þá sem vilja samþykkja frumvarpið er vægast sagt umdeilt á meðal lögspekinga hvort frumvarpið stenzt stjórnarskrána. Breið samstaða hlýtur í það minnsta að geta skapazt um það að stjórnarskráin verði allavega látin njóta vafans í þeim efnum.
Kæmi til þess að frumvarpið næði ekki fram að ganga og málið færi hugsanlega í framhaldinu fyrir EFTA-dómstólinn væri það versta sem gæti gerzt að dómstóllinn kæmist að þeirri niðurstöðu að verða yrði við kröfu Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) um að lögfest væri að innleitt regluverk frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn gengi framar en löggjöf sem á sér innlendan uppruna. Með öðrum orðum nákvæmlega það sem frumvarpið felur í sér. Uppfyllti það ekki kröfu ESA segir það sig sjálft að stofnunin myndi á ný hóta samningsbrotamáli fyrir EFTA-dómstólnum.
Fari málið fyrir EFTA-dómstólinn er í allra minnsta lagi möguleiki á því að niðurstaðan verði Íslandi hagfelld en verði frumvarpið samþykkt verða þeir möguleikar ljóslega að engu gerðir. Með öðrum orðum er um fyrirfram uppgjöf að ræða eftir að haldið hafði áður verið uppi vörnum í málinu árum saman. Ég vil hvetja alþingismenn til þess standa með stjórnarskrá lýðveldisins og fullveldi Íslands og hafna frumvarpinu.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Ljósmynd: Ríkisfáni Íslands á Þingvöllum. Eigandi: Forsetaembætti Úkraínu)