Tvær leiðir eru færar vegna stóra valdaframsalsmálsins (bókun 35). Samþykkja frumvarp Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur, utanríkisráðherra og formanns Viðreisnar, vegna málsins og gefast þannig fyrir fram upp fyrir Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA) og kröfu hennar um að innleidd löggjöf frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn gangi framar almennum íslenzkum lögum eða taka aftur upp varnir í málinu gagnvart hótun ESA um samningsbrotamál fyrir EFTA-dómstólnum.
Fyrir viku birtist grein eftir mig í Morgunblaðinu þar sem ég gerði málið að umtalsefni. Vitnaði ég þar í lögspekinga sem bent hafa á það að slík forgangsregla yrði í andstöðu við fullveldisákvæði stjórnarskrárinnar. Þar á meðal Markús Sigurbjörnsson, fyrrverandi forseta Hæstaréttar, og Stefán Má Stefánsson, lagaprófessor emeritus og helzta sérfræðing landsins í Evrópurétti. Fleiri mætti hæglega nefna í þeim efnum eins og Jón Steinar Gunnlaugsson, fyrrverandi hæstaréttardómara.
Frekar en að gefast upp fyrir kröfu ESA, ákæruvaldsins, sagði ég betra að málið færi fyrir EFTA-dómstólnum þar sem reyna myndi á það hvort krafan ætti rétt á sér. Taka á ný upp varnir í málinu sem fyrr segir vegna fyrirhugaðs samningsbrotamáls ESA sem þá færi fyrir dómstólinn í samræmi við það fyrirkomulag sem EES-samningurinn gerir ráð fyrir. Þá væri í það minnsta möguleiki á því að niðurstaðan yrði Íslandi í vil í stað þess að gefast upp fyrirfram með frumvarpi ráðherrans.
Felst þá í EES-samningnum
Dómsmálaráðherranum fyrrverandi, Birni Bjarnasyni, mislíkaði víst eitthvað skrif mín og hélt því fram á vefsíðu sinni daginn eftir að það jafngilti því „að framselja pólitíska ábyrgð til erlends dómstóls“ að EFTA-dómstóllinn fjallaði um málið. Með því yrði að hans sögn grafið „undan fullveldi a[sic]lþingis“ í stað þess að standa við alþjóðlegar skuldbindningar „án þess að afsala sér pólitísku frumkvæði eða valdi til erlendra stofnana.“ Eða samantekið látið „dómstólinn segja sér fyrir verkum.“
Fyrir það fyrsta er enginn að tala um að fela EFTA-dómstólnum að úrskurða í málinu, nema þá ESA, heldur er það einfaldlega það ferli sem EES-samningurinn kveður á um. Hlutverk dómstólsins er að skera úr um það hvað standist samninginn og hvað ekki. Felist í því framsal á pólitískri ábyrgð til erlends dómstóls, að grafið sé undan fullveldi þingsins og afsal pólitísks frumkvæðis eða valds til erlendra stofnana felst það þá eðli málsins samkvæmt einfaldlega í EES-samningnum.
Með frumvarpi utanríkisráðherra er hins vegar verið að láta undan kröfum ESA án þess að áður verði í það minnsta skorið úr um það af þar til bærum aðila samkvæmt EES-samningnum hvort þær eigi rétt á sér. Með því er ekki verið að segja að EFTA-dómstólinn sé æskileg lausn heldur að hún sé miklu skárri en að láta fyrir fram í minni pokann gagnvart ákæruvaldinu í málinu. Einhverra hluta vegna telur Björn greinilega hið bezta mál að ESA segi okkur fyrir verkum í þessum efnum.
Einsleitni á forsendum ESB
Hafa má í huga í þessu sambandi forsögu málsins. Eins og Markús og fleiri lögspekingar hafa bent á var ekki að ástæðulausu staðið að málum hvað varðar bókun 35 eins og raun bar vitni þegar Ísland gerðist aðili að EES-samningnum fyrir rúmum 30 árum síðan. Með lögskýringarreglu í stað forgangsreglu. Annað hefði ekki staðizt stjórnarskrána. Athugasemdir ESA komu ekki fram fyrr en tæpum tveimur áratugum síðar. Áður en meint tilmæli frá Hæstarétti vegna málsins lágu fyrir.
Frumvarpið var þannig fyrst og síðast lagt fram til þess að verða við kröfum ESA eftir að áður hafði verið haldið uppi vörnum í málinu árum saman. Ekki tilmælum frá Hæstarétti. Vert er að hafa í huga hvernig stofnanafyrirkomulag EES-samningsins virkar í þessum efnum en þar er gert ráð fyrir því að ESA taki mið af ákvörðunum framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og EFTA-dómstóllinn dómafordæmum dómstóls sambandsins sé þeim fyrir að fara. Sem í þessu tilfelli er ekki raunin.
Tilgangurinn með þessu fyrirkomulagi er að tryggja þá einsleitni á Evrópska efnahagssvæðinu sem Björn segir að sé helzta ástæða þess að samþykkja þurfi frumvarpið. Það er að segja einsleitni samkvæmt forskrift stofnana Evrópusambandsins. Hins vegar vill hann láta undan kröfu ESA, sem í öllum tilfellum ber að fylgja áherzlum framkvæmdastjórnar sambandsins, en alls ekki að málið fari fyrir EFTA-dómstólinn sem í þessu máli þarf ekki að taka mið af fordæmum dómstóls þess.
Tekur við fyrirmælum frá ESB
Með öðrum orðum er ekki nóg með að Björn vilji að íslenzk stjórnvöld láti erlenda stofnun segja sér fyrir verkum varðandi bókun 35, svo vísað sé til hans eigin orðalags, heldur stofnun sem tekur í raun við fyrirmælum frá Evrópusambandinu í þeim efnum. Tal um að með frumvarpinu séu íslenzk stjórnvöld að tryggja sér forræði á málinu stenzt enga skoðun enda efnislega ljóst að það uppfyllir kröfu ESA um forgang innleidds regluverks frá sambandinu í gegnum EES-samninginn.
Hvað varðar orðalag í frumvarpinu þess efnis að forgangurinn eigi við nema Alþingi ákveði annað breytir það eðli málsins engu í þeim efnum. Vitanlega getur þingið tekið ákvarðanir sem fara gegn EES-samningnum. Það myndi hins vegar kalla á sömu viðbrögð og stendur til að gefast upp fyrir nú. Hótun ESA um samningsbrotamál. Hvaða líkur geta talizt á því að Alþingi muni vitandi vits samþykkja lög sem færu í bága við forgangsregluna sem felst í frumvarpinu verði það samþykkt?
Versta staðan sem gæti komið upp fari málið fyrir EFTA-dómstólinn væri sú að fara bæri að kröfu ESA um forgang innleidds regluverks frá Evrópusambandinu. Sem sagt það sem frumvarpið felur í sér! Vitanlega væri bezt að vera laus við kröfur um vaxandi framsal valds í gegnum EES-samninginn og forgang innfluttrar íþyngjandi löggjafar sem og úrskurðarvald erlends dómstóls. Það er að segja að samningnum yrði skipt út fyrir nútímalegan víðtækan fríverzlunarsamning.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Birtist áður í Morgunblaðinu 4. nóvember 2025)
(Ljósmynd: Björn Bjarnason, fyrrverandi dómsmálaráðherra. Eigandi: USCG Press – Creative Commons Attribution 2.0 Generic)