Með umsókn um inngöngu í Evrópusambandið hefst umfangsmikið ferli sem miðar einkum að því að undirbúa umsóknarríkið fyrir inngönguna með aðlögun að stjórnsýslu, regluverki og stefnum sambandsins. Tilgangurinn er að tryggja að ríkið sé tilbúið til þess að takast á við þær viðamiklu skuldbindingar sem fylgja veru í Evrópusambandinu áður en það gengur formlega í sambandið. Til að mynda lýsti Štefan Füle, þáverandi stækkunarráðherra Evrópsambandsins, þeirri afstöðu sinni á fundi utanríkismálanefndar Alþingis í október 2011 að ekki væri hægt að sækja um inngöngu í sambandið í þeim tilgangi að sjá hvað kæmi út úr því. Eða að kíkja í pakkann eins og það hefur verið kallað. Umsókn þyrfti þvert á móti að byggjast á skýrum vilja umsóknarríkisins til þess að ganga í sambandið og á þeim forsendum færu viðræðurnar fram.
Víða í gögnum Evrópusambandsins er fjallað um eðli ferlisins sem fer í gang þegar ríki sækir um inngöngu í það og er óhætt að segja að mikið samræmi sé almennt á milli þess í þeim efnum. Til þess að útskýra ferlið hefur framkvæmdastjórn sambandsins til að mynda gefið út sérstakan bækling sem ber heitið Understanding Enlargement. Þar segir meðal annars að umsóknarríki þurfi í umsóknarferlinu að geta sýnt fram á það að þau muni geta að fullu staðið undir þeim skuldbindingum sem fylgi veru í Evrópusambandinu og gera þær breytingar sem nauðsynlegar séu til þess. Til að mynda feli ferlið í sér umfangsmikla stofnanauppbyggingu (e. institution building), eins og það er kallað, á vegum hins opinbera í þeim tilgangi. Sem sagt útþenslu hins opinbera. Þá þurfi umsóknarríki að taka upp allt regluverk sambandsins og innleiða það.
Reglurnar „ekki umsemjanlegar“
„Viðfangsefni samningaviðræðna um inngöngu [í Evrópusambandið] er geta umsóknarríkis til þess að standa undir þeim skuldbindingum sem fylgja veru í sambandinu. Hugtakið „samningaviðræður“ getur verið villandi. Viðræðurnar snúast um skilyrði og tímasetningar upptöku, innleiðingar og framkvæmdar umsóknarríkis á reglum Evrópusambandsins – um 100.000 blaðsíður af þeim. Og þessar reglur (einnig þekktar undir heitinu acquis, franska fyrir „það sem hefur verið samþykkt“) eru ekki umsemjanlegar,“ segir þannig í upplýsingabæklingnum. Þá segir að það hversu hratt viðræðurnar gangi fyrir sig fari eftir því hversu vel umsóknarríkinu gangi að uppfylla þær kröfur sem gerðar séu til þess. Fyrir vikið hafi ríkið hvata til þess að uppfylla kröfurnar, sem fram kemur að geti kallað á erfiðar breytingar, hratt og með skilvirkum hætti.
Með hliðstæðum hætti er algengum spurningum um umsóknarferlið svarað á vef stækkunarráðuneytis Evrópusambandsins þar sem meðal annars kemur fram að umsóknarríki verði að taka upp allt regluverk sambandsins og að gangur viðræðnanna grundvallist á því hversu hratt ríkin uppfylli kröfur þess og aðlagist regluverkinu. „Umsóknarríki verða að samþykkja regluverkið áður en þau geta gengið í Evrópusambandið og gera það að hluta af landslögum sínum. Upptaka og innleiðing regluverksins er grundvöllur viðræðnanna. […] Hversu hratt viðræðurnar ganga fyrir sig fer eftir því hversu fljótt hvert ríki kemur á umbótum og aðlagast regluverki sambandsins. […] Markmið viðræðnanna er að umsóknarríkið taki upp regluverkið í heild og sjái til þess að það verði að fullu innleitt og komið til framkvæmda við inngönguna.“
Hvenær og hvernig en ekki hvort
Hliðstæðar upplýsingar koma enn fremur fram í öðrum upplýsingabæklingi sem gefinn hefur verið út af framkvæmdastjórn Evrópusambandsins sem ber heitið Enlargement of the European Union og er eins hugsaður til þess að útskýra umsóknarferlið. „Til þess að undirbúa sig fyrir inngöngu í Evrópusambandið verður umsóknarríkið að taka upp og innleiða regluverk sambandsins. Viðræðurnar snúast um það hvernig og hvenær reglurnar eru teknar upp og innleiddar. Sömu skilyrði gilda um alla, það er að segja, ríki getur ekki valið hvaða hluta regluverks Evrópusambandsins það tekur upp. Í undantekningum geta aðlögunartímabil verið í boði. Til dæmis getur aðgangur íbúa nýs ríkis að vinnumarkaði sambandsins verið takmarkaður eða að nýju ríki kann að vera veittur lengri tími til þess að aðlagast regluverki þess um umhverfismál.“
Tekið er fram í gögnum Evrópusambandsins að slík aðlögunartímabil, einnig nefnd tímabundnar undanþágur, séu aðeins í boði í undantekningartilfellum, þau þurfi að rökstyðja vel og verði að vera stutt. Að þeim loknum fari ríkið alfarið undir regluverk sambandsins í viðkomandi málaflokki. Einnig kunni að vera í boði sérstakar aðlaganir, einnig nefndar sérlausnir, en að sama skapi aðeins í undantekningartilfellum. Slíkar aðlaganir fela aðeins í sér breytt fyrirkomulag stjórnsýslu á afmörkuðu sviði en ekki varanlegar undanþágur frá yfirstjórn og regluverki Evrópusambandsins. Forystumenn þess hafa enda ítrekað tekið fram að slíkar varanlegar undanþágur séu ekki boði. Með öðrum orðum snýst ferlið fyrst og fremst um aðlögun að sambandinu og í afmörkuðum tilfellum hvernig og hvenær ríki fara undir yfirstjórn þess en ekki hvort.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Birtist áður í Morgunblaðinu 18. nóvember 2025)
(Ljósmynd: Fáni Evrópusambandsins. Eigandi: Hjörtur J. Guðmundsson)