Tveir af þremur stjórnarandstöðuflokkum eru andvígir frumvarpi Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur, utanríkisráðherra og formanns Viðreisnar, um bókun 35 við EES-samninginn eftir að flokksþing Framsóknarflokksins ályktaði nýverið gegn því. Fyrir var Miðflokkurinn andvígur frumvarpinu. Þá vaknar spurningin hvað þriðji stjórnarandstöðuflokkurinn, Sjálfstæðisflokkurinn, hyggst gera í þeim efnum? Taka sér stöðu gegn frumvarpinu eða með ríkisstjórnarflokkunum?
Frumvarpið gengur sem kunnugt er út á það að lögfest verði að innleitt regluverk frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn gangi framar löggjöf sem á sér innlendan uppruna. Verði frumvarpið að lögum verður þannig til ný forgangsregla í íslenzkum rétti sem ólíkt þeim reglum sem fyrir eru, þar sem yngri lög ganga fyrir þeim sem eldri eru og sértækari fyrir almennari, mun miðast við það eitt að um sé að ræða innleitt regluverk frá sambandinu.
Málið kemur væntanlega til annarar umræðu á Alþingi innan tíðar en Þorgerður hyggst reyna að fá frumvarpið samþykkt á vorþinginu. Frumvarpið var keyrt út úr utanríkismálanefnd Alþingis fyrir jól í ágreiningi með stuðningi Þórdísar Kolbrúnar Reykfjörð Gylfadóttur, þingmanns Sjálfstæðisflokksins. Þórdís hafði upphaflega lagt hliðstætt frumvarp fram sem utanríkisráðherra en þvert á það með hvaða hætti flokkurinn hafði haldið á málum fram að því.
Skyndilega snúið við blaðinu
Fram að skyndilegum viðsnúningi Þórdísar hafði Sjálfstæðisflokkurinn haldið uppi vörnum árum saman í utanríkisráðuneytinu gegn kröfum Evrópusambandsins, í gegnum Eftirlitsstofnun EFTA (ESA), um að innleitt regluverk frá sambandinu í gegnum EES-samninginn yrði gert æðra innlendri löggjöf af þeirri einu ástæðu að það kæmi frá Brussel. Þórdís, af ástæðum sem aldrei hafa verið skýrðar, ákvað allt í einu að gera þann málflutning Evrópusambandsins að sínum.
Málflutningur Þórdísar í málinu hefur aldrei haldið vatni. Hennar helzta haldreipi, og annarra sem hafa beitt sér fyrir samþykkt frumvarpsins, hefur verið dómur sem Hæstiréttur kvað upp í máli um fæðingarorlofsgreiðslur til íslenzks ríkisborgara sem búið hafði annars staðar innan Evrópska efnahagsvæðisins og fyrir vikið verið neitað um slíkar greiðslur hér á landi. Hefur því verið ítrekað haldið fram að niðurstaða hefði verið önnur ef frumvarpið hefði verið orðið að lögum.
Hins vegar féll umræddur dómur Hæstaréttar fyrir það fyrsta eftir viðsnúning Þórdísar og fyrir vikið stenzt það enga skoðun að viðsnúningurinn hafi verið afleiðing hans. Í annan stað hefur til dæmis Jóhannes Karl Sveinsson hæstaréttarlögmaður bent á það að frumvarpið hefði engu breytt varðandi dóminn enda hafi ástæðan fyrir niðurstöðu hans ekki verið skortur á forgangi innleidds regluverks Evrópusambandsins heldur sú að regluverkið hefði ekki verið innleitt.
Fer í bága við stjórnarskrána
Virtir lögspekingar hafa bent á það að bókun 35 hafi verið innleidd sem lögskýringarregla en ekki forgangsregla, þegar Ísland gerðist aðili að EES-samningnum fyrir rúmum 30 árum, þar sem hún hefði að öðrum kosti farið gegn fullveldisákvæðum stjórnarskrárinnar. Þar á meðal Stefán Már Stefánsson, lagaprófessor og sérfræðingur í Evrópurétti, Markús Sigurbjörnsson, fyrrverandi forseti Hæstaréttar, og Jón Steinar Gunnlaugsson, fyrrverandi hæstaréttardómari.
„Staðreyndin er hins vegar sú að ekki var mögulegt að ganga lengra innan þess ramma sem stjórnarskrá Íslands setur. Stjórnarskráin gerir hvorki ráð fyrir því að takmarka megi fullveldi lýðveldisins með framsali löggjafarvalds til alþjóðastofnana né að landslög, sem byggjast á alþjóðlegum skuldbindingum eins og EES-samningnum, geti eingöngu af þeim sökum öðlast ríkari stöðu en önnur almenn löggjöf,“ ritaði Markús til dæmis um árið í afmælisrit EFTA-dómstólsins.
Meira að segja Davíð Þór Björgvinsson, lagaprófessor við Háskólann á Akureyri sem stuðningsmenn frumvarpsins hafa iðulega vitnað til, hefur viðurkennt þetta. Fram kom þannig í álitsgerð sem hann vann fyrir utanríkisráðuneytið árið 2004 að farin hefði verið sú leið við innleiðingu bókunar 35 þegar Ísland gerðist aðili að EES-samningnum að innleiða hana sem lögskýringarreglu þar sem hrein forgangsregla, sem felst í frumvarpinu, hefði „tæpast samrýmst stjórnarskránni.“
Verður aftur tekið til varna?
Vitanlega hefði verið hægt að fara þá leið við samþykkt EES-samningsins að breyta stjórnarskránni og heimila það framsal valds sem felst í bókun 35. Hins vegar var sú leið ekki farin af mjög einfaldri ástæðu. Þingflokkur Sjálfstæðisflokksins hefði ekki samþykkt aðildina að samningnum ef viðurkennt hefði verið af stjórnvöldum að breyta þyrfti stjórnarskránni með þeim hætti. Fyrir vikið var gengið frá málinu á þann hátt sem gert var í samráði við Evrópusambandið.
Með þeim hætti virkaði EES-samningurinn almennt með ágætum hvað þetta varðar allt þar til tæpum 20 árum eftir gildistöku hans að ESA (sem sagt Evrópusambandið) gerði athugasemd við málið og hótaði að lokum samningabrotamáli fyrir EFTA-dómstólnum. Málið hefur þegar átt stóran þátt í að minnka fylgi Sjálfstæðisflokksins þar sem ekki hefur verið tekið til varna á nýjan leik. Margir hafa velt því fyrir sér hvort Þórdís ráði enn ferðinni en ekki ný forysta hans.
Hins vegar hafa verið merki um annað. Guðrún Hafsteinsdóttir, formaður Sjálfstæðisflokksins, talaði síðasta haust um að láta reyna á málið fyrir EFTA-dómstólnum og varaformaðurinn Jens Garðar Helgason sagði fyrir jól að setja ætti mál eins og bókun 35 til hliðar vegna refsitolla Evrópusambandsins á íslenzkt kísiljárn. Vonandi er það til marks um það að flokkurinn muni beita sér af festu gegn frumvarpi Þorgerðar þegar það kemur til annarrar umræðu í þingsal Alþingis.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Birtist áður í Morgunblaðinu 24. febrúar 2026)
(Ljósmynd: Merki Sjálfstæðisflokksins. Eigandi: Hjörtur J. Guðmundsson)