„Viðræðurnar munu grundvallast á frammistöðu Íslands og hraði þeirra ráðast af því hvernig landinu gangi að uppfylla skilyrðin fyrir inngöngu,“ sagði í viðræðuramma Evrópusambandsins vegna umsóknar ríkisstjórnar Samfylkingarinnar og Vinstri grænna um inngöngu í sambandið frá árinu 2009. Eins og nafnið gefur til kynna er um að ræða þann ramma sem viðræðurnar, sem hluti af umsóknarferlinu, þurftu að rúmast innan. Þá var um að ræða umboð Evrópusambandsins í viðræðunum.
Viðræðurammi Evrópusambandsins er í meginatriðum staðalaður texti vegna umsóknarferlis ríkja sem sækja um inngöngu í sambandið. Ramminn er hins vegar aðlagaður að tilfelli hvers og eins umsóknarríkis eftir að svokölluð rýnivinna hefur átt sér stað þar sem stjórnsýsla þess og löggjöf er borin saman við fyrirkomulag Evrópusambandsins í þeim efnum með tilliti til þess sem þar ber á milli. Sú vinna er hugsuð til þess að sjá hverju ríkið þurfi að breyta til þess að aðlagast sambandinu.
Fram kom enn fremur í viðræðurammanum að sameiginlegt markmið Evrópusambandsins og ríkisins með umsóknarferlinu væri innganga í sambandið. Með öðrum orðum er ekkert til sem heitir að kíkja í pakkann eða sjá hvað sé í boði sem forystumenn innan Evrópusambandsins hafa enda ítrekað tekið fram í gegnum tíðina. Ekki sízt þegar umsóknarferlið var síðast í gangi. Minntu þeir á að Ísland hefði sótt um inngöngu í sambandið en ekki öfugt. Markmiðið með umsókn væri innganga.
Stjórnsýsla Íslands lítil að mati ESB
„Evrópusambandið mun, fyrir sitt leyti, ákveða þegar þar að kemur hvort skilyrðin fyrir lokum viðræðna hafi verið uppfyllt; þetta verður gert á grundvelli skýrslu frá framkvæmdastjórninni [ríkisstjórn sambandsins] sem staðfestir að Ísland hafi uppfyllt kröfurnar sem taldar eru upp í lið 18. Sameiginlegt markmið viðræðnanna er innganga,“ sagði þannig í viðræðurammanum. Í 18. lið var meðal annars kveðið á um getu stjórnsýslunnar til þess að standa undir skuldbindingum veru í sambandinu.
Fram kemur í öðrum gögnum Evrópusambandsins vegna umsóknarinnar það álit sambandsins, byggt á áðurnefndri rýnivinnu, að stjórnsýsla Íslands væri allt of fámenn til þess að geta staðið undir fyrrnefndum skuldbindingum. Fyrir vikið þyrfti að koma til mikillar stofnanauppbygginar, eins og útþensla hins opinbera er kölluð í Brussel, til þess að bæta úr í þeim efnum. Með öðrum orðum þyrfti að stórauka umfang báknsins hér á landi til þess að það réði við veruna í Evrópusambandinu.
„Heilt á litið er stjórnsýslan lítil . […] Ísland mun þurfa að byggja upp getu stjórnsýslunnar til þess að taka upp, þýða og innleiða löggjöf Evrópusambandsins og koma á laggirnar öllum þeim nauðsynlegu innviðum sem vera innan sambandsins krefst. […] Stjórnsýsla Íslands er lítil. Hjá stjórnarráðinu starfa um 700 opinberir starfsmenn. […] Ráðuneytin eru lítil og hafa á bilinu 26 til 214 starfsmenn,“ segir þannig til dæmis í skjali á vegum ríkisstjórnar Evrópusambandsins frá árinu 2011.
Snýst fyrst og fremst um aðlögun
Fram kom enn fremur í viðræðurammanum að innganga í Evrópusambandið fæli í sér viðurkenningu á réttindum og skyldum sem fylgdu kerfi sambandsins og regluverki þess. Auk aðlögunar að regluverkinu fæli innganga í sér tímanlega og skilvirka innleiðingu þess. Framganga viðræðnanna færi eftir því hvernig Íslandi gengi að undirbúa inngönguna. Þar á meðal að geta staðið undir áðurnefndum skuldbindingum og „að stjórnsýslan hafi getu til að beita og framfylgja regluverki ESB.“
„Farið verður fram á það við Ísland að það tilgreini afstöðu sína með tilliti til regluverksins og geri grein fyrir því hve vel miði áfram við að uppfylla viðmiðanirnar. Rétt innleiðing Íslands á regluverkinu og framkvæmd þess, þ.m.t. árangursrík og skilvirk beiting af hálfu viðeigandi stofnana á sviði stjórnsýslu og dómsmála, mun ákvarða hversu hratt viðræðurnar ganga fyrir sig,“ sagði einnig en með viðmiðunum er átt við skilyrði Evrópusambandsins vegna opnunar einstakra viðræðukafla.
„Evrópusambandið mun skýra Íslandi frá slíkum viðmiðunum. Nákvæmar viðmiðanir munu, allt eftir hverjum kafla, m.a. vísa til aðlögunar löggjafarinnar að regluverkinu og til þess hvort staðið hafi verið með fullnægjandi hætti við að innleiða meginþætti regluverksins þar sem sýnt er fram á nægilega getu stjórnsýslu og dómstóla,“ sagði sömuleiðis í viðræðurammanum. Víða í gögnum sambandsins er lögð áherzla á að umsóknarferlið snúist fyrst og fremst um aðlögun að regluverki þess.
Varanlegar undanþágur ekki í boði
„Framkvæmdastjórnin [ríkisstjórnin Evrópusambandsins] mun reglubundið upplýsa ráðið um framvindu Íslands á tilteknum sviðum meðan á viðræðum stendur,“ sagði enn fremur í viðræðurammanum. „Auk upplýsinganna, sem Evrópusambandið getur farið fram á vegna viðræðna um hvern kafla […] verður Ísland beðið um að halda áfram að leggja með reglubundnum hætti fram ítarlegar, skriflegar upplýsingar um framvindu á aðlögun að regluverki sambandsins og framkvæmd þess.“
Fram kom einnig að Ísland þyrfti í umsóknarferlinu að samræma stefnu sína gagnvart ríkjum utan Evrópusambandsins við stefnu þess sem og innan alþjóðastofnana. Ísland yrði einnig að fallast á niðurstöður viðræðna við önnur umsóknarríki og segja upp öllum tvíhliða samningur sem landið hefði gert við ríki utan sambandsins sem samrýmdust ekki skuldbindingum sem fylgdu veru innan þess. Þá myndi Evrópusambandið beita sér fyrir því að tryggja stuðning almennings við ferlið.
Tekið var fram að í undantekningum kynnu sérstakar aðlaganir (sérlausnir) eða tímabundnar aðlaganir (tímabundnar undanþágur) að vera í boði. Slíkt yrði þó að vera „takmarkað í tíma og að umfangi.“ Sérlausnir fela aðeins í sér afmarkaða breytingu á stjórnsýslu Evrópusambandsins innan ramma regluverks þess en ekki varanlegar undanþágur frá yfirstjórn þess. Þetta þurfti allt að gerast samhliða viðræðunum og verið orðinn hlutur þegar þjóðin hefði kosið um samning.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Birtist áður í Morgunblaðinu 3. marz 2026)
(Ljósmynd: Fáni Evrópusambandsins. Eigandi: Hjörtur J. Guðmundsson)