Við Íslendingar gerðumst aðilar að EES-samningnum fyrir rúmum 30 árum síðan á ákveðnum forsendum til þess að hægt væri að færa fyrir því lagaleg rök að aðildin stæðist stjórnarskrá lýðveldisins sem þó var umdeilt. Ein forsendan var til að mynda sú að við hefðum neitunarvald gegn einstökum lagagerðum sem kæmu frá Evrópusambandinu í gegnum samninginn. Því neitunarvaldi hefur þó aldrei verið beitt þrátt fyrir að vera heimilt samkvæmt honum enda hafa hérlend stjórnvöld lýst því yfir að ekki sé hættandi á það vegna mögulegra viðbragða sambandsins. Á sama tíma hefur Evrópusambandið gefið það út að yrði neitunarvaldinu beitt myndi sambandið sjá til þess að það hefði neikvæðar afleiðingar fyrir hagsmuni Íslands.
Hin forsendan sem lá til grundvallar því að EES-samninginn var talinn standast stjórnarskrána var að bókun 35 við samninginn væri innleidd hér á landi sem lögskýringarregla en ekki forgangsregla. Má segja að um hafi verið að ræða ákveðna sérlausn fyrir Ísland sem reist var á gagnkvæmum skilningi samningsaðila um að standa þyrfti að málum með þeim hætti. Ástæðan var sú að hefði bókunin verið innleidd sem forgangsregla, eins og nú stendur til með fyrirhuguðu frumvarpi Þorgerðar Katrínar Gunnarsdóttur utanríkisráðherra, hafði þurft að breyta stjórnarskránni til þess að heimila það. Markús Sigurbjörnsson, fyrrverandi forseti Hæstaréttar, lýsti þessu ágætlega í grein í afmælisriti EFTA-dómstólsins sem kom út 2014:
„Staðreyndin er hins vegar sú að ekki var mögulegt að ganga lengra innan þess ramma sem stjórnarskrá Íslands setur. Stjórnarskráin gerir hvorki ráð fyrir því að takmarka megi fullveldi lýðveldisins með framsali löggjafarvalds til alþjóðastofnana né að landslög, sem byggjast á alþjóðlegum skuldbindingum eins og EES-samningnum, geti eingöngu af þeim sökum öðlast ríkari stöðu en önnur almenn löggjöf. Með öðrum orðum gerir stjórnarskráin ekki ráð fyrir því að árekstur á milli ákvæða almennra laga verði leystur með öðrum hætti en beitingu viðurkenndra lögskýringarreglna og veitir löggjafanum hvorki vald né svigrúm til þess að veita tilteknum almennum lögum alfarið forgang gagnvart öðrum,“ segir í íslenzkri þýðingu.
Hið sama á við um Davíð Þór Björgvinsson, fyrrverandi dómara við Mannréttindadómstól Evrópu og nú prófessor við Háskólann á Akureyri. Í álitsgerðar 30. október 2004, sem hann vann fyrir utanríkisráðuneytið vegna þingsályktunar um framkvæmd samkeppnisreglna EES-samningsins, kemur þannig að sama skapi fram að ástæða þess að bókun 35 hefði verið innleidd sem lögskýringarregla en ekki forgangsregla hefði verið sú að hrein forgangsregla, eins og felst í frumvarpi Þorgerðar, hefði ekki verið talin samrýmast stjórnarskránni: „Á Íslandi var sú leið ekki talin fær að setja í lög hreina forgangsreglu þar sem hendur löggjafans yrði bundnar við lagasetningu í framtíðinni, en slíkt fengi tæpast samrýmst stjórnarskránni.“
Fram kemur í grein sem Jón Steinar Gunnlaugsson, fyrrverandi hæstaréttardómari, ritaði á vefsíðu sína 8. júní 2025 að frumvarp Þorgerðar fæli í sér að löggjafarvald Alþingis yrði takmarkað, þar sem að með samþykkt þess gengju yngri lög sem sett væru af þinginu ekki lengur fyrir eldri lögum ef eldri lögin byggðust á regluverki innleiddu í gegnum EES-samninginn. „Ekki verður annað séð en að sú skipan sem felst í þessu frumvarpi standist ekki nema stjórnarskránni sé fyrst breytt og í hana sett ákvæði sem heimilar þetta. Alþingismönnum er skylt að haga störfum sínum að lagasetningu samkvæmt þeim heimildum sem stjórnarskráin veitir. Þess vegna hefur Alþingi ekki stjórnskipulega heimild til að lögfesta þetta frumvarp.“
Varað var að sama skapi við því í aðsendri grein Stefáns Más Stefánssonar, lagaprófessors emeritus við Háskóla Íslands og helzta sérfræðings landsins í Evrópurétti, sem birtist í Morgunblaðinu 15. október að álitamál væri hvort frumvarp utanríkisráðherra stæðist fullveldisákvæði stjórnarskrárinnar. Með samþykkt þess yrði innleitt regluverk frá Evrópusambandinu að eins konar „ofurlögum“ hér á landi í tómarúmi á milli annarra almennra laga og stjórnarskrárinnar. „Ef veita á lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgang í umtalsverðum mæli með lagareglum kynni slíkt að fela í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar,“ sagði Stefán enn fremur í greininni.
Hefði þurft að breyta stjórnarskránni vegna EES-samningsins þegar Ísland gerðist aðilar að honum þótti ljóst að ekki yrði þingmeirihluti fyrir aðildinni enda hefðu þá flestir þingmenn Sjálfstæðisflokksins lagzt gegn henni. Með þessum hætti gengu hlutirnir fyrir sig í hátt í 20 ár unz Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) tilkynnti íslenzkum stjórnvöldum árið 2012 að hafin væri athugun á því af hálfu hennar með hvaða hætti bókun 35 hefði verið innleidd hér á landi. Hlutverk ESA er að hafa eftirlit með því í tilfelli Íslands að hérlend stjórnvöld fari eftir EES-samningnum en engin slík athugasemd hafði borizt fram að því frá því að samningurinn tók gildi árið 1994 enda um að ræða fyrirkomulag sem samkomulag hafði verið um allt frá byrjun.
Haldið var uppi vörnum í málinu af hálfu íslenzkra stjórnvalda, lengst af í stjórnartíð Sjálfstæðisflokksins, allt þar til eftir þingkosningarnar 2021 þegar nýr utanríkisráðherra, Þórdís Kolbrún Reykfjörð Gylfadóttir, sneri allt í einu við blaðinu og kaus að taka undir kröfur ESA gegn Íslandi. Engar haldbærar skýringar hafa í raun fengizt á þeirri stefnubreytingu. Þórdís lagði fram frumvarp árið 2023 sem fól í sér innleiðingu bókunar 35 í samræmi við kröfu ESA en það náði hins vegar ekki fram að ganga. Til stóð að leggja frumvarpið fram aftur haustið 2024 en ekki varð af því áður en boðað var til þingkosninga. Þorgerður lagði síðan fram sambærilegt frumvarp í upphafi síðasta árs og hyggst nú gera það aftur á haustþinginu sem hefst í dag.
Fylgi Sjálfstæðisflokksins hefur farið vaxandi að undanförnu og mælist nú um 26% en var um helmingi minna í upphafi ársins. Tvisvar hefur það gerzt frá síðustu þingkosningum að flokkurinn hefur tapað verulegu fylgi í kjölfar umræðu um frumvarp Þorgerðar um bókun 35 í þinginu. Bæði vorið og haustið 2025. Hætt er við því að það sama gerist í haust ákveði forysta Sjálfstæðisflokksins að tala fyrir samþykkt frumvarpsins í stað þess að teknar verði aftur upp varnir í málinu líkt og lengst af var gert af hálfu flokksins. Það fer illa saman að tala gegn inngöngu í Evrópusambandið á forsendum fullveldisins en vera síðan ekki reiðubúin að láta fullveldisákvæði stjórnarskrárinnar í það allra minnsta njóta vafans í þessum efnum.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Birtist áður í Morgunblaðinu 8. september 2026)
(Ljósmynd: Utanríkisráðuneytið. Eigandi: Hjörtur J. Guðmundsson)