Með aðild Íslands að EES-samningnum fyrir rúmum 30 árum síðan stóð aldrei til að veita regluverki frá Evrópusambandinu, sem innleitt væri hér á landi í gegnum aðildina að samningnum, forgang með líkum hætti og innan sambandsins. Þetta kom meðal annars fram í grein eftir Stefán Má Stefánsson, lagaprófessor emeritus við Háskóla Íslands, sem birtist í Morgunblaðinu í gær 17. febrúar þar sem umfjöllunarefnið er svonefnd bókun 35 við EES-samninginn.
Vísar Stefán til þess að innan Evrópusambandsins hefur regluverk sambandsins almennan forgang gagnvart regluverki ríkja þess. Verði frumvarp sem Þorgerður Katrín Gunnarsdóttir utanríkisráðherra hefur lagt fram og er til meðferðar á Alþingi varðandi bókun 35 samþykkt verður til ný forgangsregla í hér á landi þess efnis að innleitt regluverk frá Evrópusambandinu í gegnum EES-samninginn gangi framar almennum lögum sem eru íslenzk að uppruna.
„Forgangsáhrif snúast um lagaáhrif tiltekinna laga gagnvart öðrum gildandi lögum þegar orð þeirra eða merking eru ósamrýmanleg. Í þeirri stöðu gilda þau lög sem teljast hafa forgang en hin lögin víkja og gilda því ekki. Ef veita á lögum sem stafa frá erlendu réttarkerfi forgang í umtalsverðum mæli kynni slíkt að fela í sér framsal löggjafarvalds sem væri andstætt fyrirmælum 2. gr. stjórnarskrárinnar,“ segir Stefán og vísar til fullveldisákvæðis hennar.
„Vakin er athygli á að yrði slík regla að lögum fælist í því talsverð breyting þar sem EES-reglur sem innleiddar væru í íslenskan landsrétt fengju svonefnd forgangsáhrif gagnvart öðrum íslenskum lögum, en af því gæti leitt réttaróvissu,“ segir enn fremur í greininni. Afleiðingin gæti orðið sú að dómstólum væri ætlað að víkja íslenzkum lögum til hliðar þar sem löggjafinn hafði ekki eða gat ekki tekið afstöðu til samrýmanleika eða forgangs lagareglna sem rækjust á.
„Það getur t.d. átt við um alla þá EES-löggjöf sem nú hefur verið innleidd og ávallt þegar túlkun innleiddrar EES-löggjafar breytist þannig að hún verður talin nægjanlega skýr og óskilyrt sem hún ekki var talin áður. Ekki verður séð að Alþingi eigi þess kost í þessum tilvikum „að mæla fyrir um annað“,“ segir Stefán og vísar til þeirra orða í frumvarpi Þorgerðar að forgangur innleidds regluverk frá Evrópusambandinu gildi „nema Alþingi hafi mælt fyrir um annað.“
„Löggjafinn getur aðeins brugðist við þessu, þ.e. að ákveða hvort forgangsreglan eigi að gilda, með síðari aðgerðum en á meðan ríkir réttaróvissa. Þetta rímar ekki vel við kröfur réttarríkisins um skýra og skiljanlega löggjöf. Því er varhugavert að löggjafinn setji almenna og opna forgangsreglu, sem veitir öllum innleiddum EES- reglum forgang fram yfir önnur landslög, án þess að löggjafinn hafi glögga yfirsýn yfir hvaða áhrif forgangsreglan muni hafa á þá löggjöf sem er nú þegar í gildi.“
Stefán veltir því síðan upp hvort íslenzka ríkinu sé „þjóðréttarlega skylt“ að taka í lög sín ákvæði líkt og fyrirhugað sé með frumvarpi Þorgerðar. Bendir hann á að í fyrri hluta bókunar 35 komi skýrlega fram að með henni sé löggjafarvald ekki framselt og að markmiðinu um einsleitni verði að ná með þeirri málsmeðferð sem gildi í hverju ríki fyrir sig. Síðari hluta bókunarinnar, sem fjallar um forgang í tilvikum þar sem árekstrar verða, verði að skilja í ljósi fyrri hlutans.
„Þetta þýðir að beita skuli samræmistúlkun að því marki sem hægt er en að leita verði úrlausna með sérstakri lagasetningu, t.d. með lagasetningu eftir á, ef samræmistúlkun lagaákvæða telst ekki fær leið. Í bókuninni er þá við það miðað að sú lagasetning sé í samræmi við ákvæði stjórnarskrár. Af þessum sökum má varpa fram þeirri spurningu hvort frumvarpið gangi lengra en nauðsynlegt er til að ná fram þeirri einsleitni sem krafist er samkvæmt bókun 35,“ segir hann.
Vert sé einnig að spyrja hvort bregðast mætti við með öðrum hætti en gert væri ráð fyrir í frumvarpi Þorgerðar. Til dæmis með annarri og vægari lausn en „almennri forgangsreglu sem nær þvert yfir öll almenn lög Alþingis.“ Þá sé ekki í greininni vikið að annari spurningu sem kunni að vera áleitin. Það er hvort það fái staðizt að Alþingi geti að óbreyttri stjórnarskrá lýðveldisins sett almenn lög um forgang tiltekinna almennra laga gagnvart öllum öðrum lögum.
Hafa má í huga að Stefán er ekki einungis einhver helzti sérfræðingur þjóðarinnar í Evrópurétti heldur var hann einn fjögurra lögspekinga sem þáverandi utanríkisráðherra, Jón Baldvin Hannibalsson, fékk til þess að leggja mat á það fyrir rúmum 30 árum hvort aðild að EES-samningnum stæðist stjórnarskrána. Töldu þeir að svo væri þá en Stefán hefur ítrekað bent á það í seinni tíð að eins og samningurinn hafi þróast bendi margt til þess að sú sé ekki lengur raunin.
Hjörtur J. Guðmundsson
sagnfræðingur og alþjóðastjórnmálafræðingur
(Ljósmynd: Utanríkisráðuneytið. Eigandi: Hjörtur J. Guðmundsson)